La educación inicial y la descentralización educativa

Luego del anuncio hecho por el presidente del Consejo de Ministros, Salomón Lerner Ghitis, en su mensaje ante el Congreso de la República el pasado jueves 25, de que el gobierno se ha trazado como meta para el año 2016 la universalización de la educación inicial para niños entre 3 y 5 años, consideramos oportuno reproducir el artículo que Martín Vegas, uno de los fundadores del Grupo Impulsor Inversión en la Infancia y actual viceministro de Gestión Pedagógica del Ministerio de Educación, escribió para esta Columna de Opinión en enero de 2010, en el que analiza la importancia de la educación inicial.  

Salvador Herencia, director de la Secretaría Técnica Inversión en la Infancia   


Poco se ha tratado sobre las implicancias del proceso de descentralización educativa y de reforma del Estado en la educación inicial. ¿Qué nivel de gobierno es responsable de la atención educativa, tanto de los niños de 0 a 2 años como de aquellos que están estudiando en centros de educación inicial hasta los 5-6 años(1)? Por ejemplo, un padre de familia cuyo hijo no tiene la posibilidad de acceder a un centro de educación inicial ¿a qué autoridad debe recurrir para lograrlo? ¿O ante quién debe recurrir si no está recibiendo una educación de calidad? ¿Y quién es responsable de garantizar la atención de los niños menores de 2 años? Estamos aún frente a un diseño poco claro y confuso de las responsabilidades en educación, donde, por un lado, al ser la educación una responsabilidad “compartida” todos son responsables de todo, y por tanto finalmente nadie asume una auténtica responsabilidad, y de otro lado, existen superposiciones y vacíos en las funciones de cada nivel de gobierno que perjudican el derecho a la educación inicial de los niños desde su nacimiento. La atención de la primera infancia exige interdependencia de los niveles de gobierno, pero con responsabilidades claramente definidas. Este diseño de responsabilidades aún no ha culminado, ya que aún no se ha promulgado la nueva Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Educación, y tampoco se ha elaborado concertadamente una matriz de competencias y funciones de los tres niveles de gobierno. Hace meses que los plazos establecidos para debatir ambas normas se han vencido y aún no se han organizado las consultas que permitan completar el diseño de la descentralización educativa.

El proceso de reforma del Estado y la descentralización marcan cambios importantes en las responsabilidades de cada nivel de gobierno y demandan a los tres niveles de gobierno responsabilidades de distinto tipo respecto a la educación inicial:

El nivel nacional: El Ministerio de Educación deja de administrar el servicio educativo, debiendo asumir la responsabilidad de garantizar su financiamiento(2). Este cambio le permitirá centrarse en su rol rector, de definición y supervisión de las políticas de educación inicial(3). La Ley del Poder Ejecutivo establece con claridad cuál debe ser el contenido de la política educativa nacional y esto es una novedad. Ella debe incluir “los objetivos prioritarios, lineamientos, contenidos principales, estándares técnico-normativos de cumplimiento y las metas de provisión del servicio educativo”. Ni más, ni menos. En la actualidad, la política de educación inicial es menos que eso porque no existen estándares técnico-normativas ni metas de provisión del servicio educativo. Pero la Ley del Poder Ejecutivo pone también un límite a la política nacional: ella no puede ir más allá de esos lineamientos generales para que luego cada gobierno regional pueda adecuarla a su propio contexto.

El nivel regional: También le corresponde definir una política en educación inicial, adecuada a la nacional, que incluya los objetivos y lineamientos de acción priorizados por la región en su Proyecto Educativo Regional, los estándares y metas del servicio educativo, la organización de su modelo de gestión educativa y las estrategias, mecanismos y contenidos específicos del servicio educativo. A este nivel tampoco existen avances significativos en la mayor parte de regiones.

La otra responsabilidad fundamental del gobierno regional es la de garantizar la prestación del servicio educativo y acompañar pedagógica, institucional y administrativamente la gestión de las instituciones educativas. Así, el gobierno regional es responsable por sus instituciones educativas y, claro, por ampliar la cobertura en educación inicial, aunque la responsabilidad financiera es del Poder Ejecutivo, como ya se mencionó.

El nivel municipal: Existe también una responsabilidad municipal en la atención a la educación inicial, especialmente en la educación de los niños de 0 a 3 años: monitorear o vigilar el servicio educativo, dar soporte para la atención educativa en coordinación con el gobierno regional y articular la atención intersectorial a la niñez. Muchas municipalidades juegan ya un papel fundamental, implementando servicios de apoyo a los niños, como ludotecas y programas de visita a madres de niños menores de tres años, y financiando alguna plaza docente hasta que el gobierno regional pueda asumirlas. Parte de su responsabilidad es ofrecer entornos y espacios recreativos para niños pequeños, debiendo adecuar las ciudades y los espacios de modo que permitan garantizar la protección de los niños y su acceso a los servicios básicos, aspectos hoy poco atendidos por los gobiernos locales. La atención intersectorial tampoco está aún adecuadamente articulada; no existe buena coordinación entre los servicios de salud, educación, alimentación y otros programas sociales. Aquí hay un nudo fundamental que resolver y ello corresponde al gobierno local.

A pesar de los vacíos señalados, estamos en una etapa prometedora, en la que existe voluntad de los gobiernos regionales y locales para asumir su responsabilidad por la educación inicial, articulados a los Ministerios de Educación y de Economía y Finanzas. Un seguimiento periódico a estos esfuerzos es clave para animar estos compromisos. Un Infobarómetro de la primera infancia será clave para acompañar este proceso.

(1)La Ley General de Educación establece que la educación inicial se inicia con el nacimiento del niño y culmina a los 5-6 años de edad.

(2)Art. 23 inc. 2 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

(3)Además, el Ministerio de Educación debe brindar asistencia técnica a los gobiernos regionales para el cumplimiento de sus funciones en educación y excepcionalmente implementar programas por razones de equidad, emergencia o exigencia técnica del mismo.


Martín Vegas, viceministro de Gestión Pedagógica del Ministerio de Educación.