Análisis del desarrollo humano en el Perú y América Latina

Entrevista: Carlos Noriega

Recientemente, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) presentó su informe anual sobre desarrollo humano, que este año se titula “El ascenso del Sur: Progreso humano en un mundo diverso”. En el siguiente diálogo, Rebeca Arias, representante en el Perú del PNUD, y José Pineda, investigador senior que formó parte del equipo de investigación que elaboró este informe que mide el desarrollo humano en el mundo, analizan los resultados de este informe, poniendo el foco en la situación del Perú y de América Latina.


El Perú figura en el puesto 77 de 187 países en este ranking de desarrollo humano elaborado por el PNUD, con un nivel de desarrollo humano calificado como alto. ¿Cómo mide el PNUD el desarrollo humano?

José Pineda (JP): El índice de desarrollo humano surge como una respuesta a una visión netamente economicista del desarrollo. Básicamente lo que dice es que el desarrollo es multidimensional y no sólo es el ingreso, que es muy importante y es uno de los componentes de nuestro índice de desarrollo humano, sino que también hay otros elementos y factores muy importantes, como la educación y la salud. El índice de desarrollo humano trata de capturar esa visión multidimensional del desarrollo y está compuesto por tres subcomponentes: ingreso, salud y educación, que juntos dan una información que a nosotros nos parece mucho más rica de lo que tendríamos si solamente miráramos el ingreso.

La conclusión central del informe del PNUD sobre desarrollo humano en el mundo es que en el actual contexto de crisis económica mundial se ha dado un ascenso en el desarrollo humano de los “países del sur”, es decir los países pobres o en vías de desarrollo. ¿Cómo se ubica el Perú en este contexto de ascenso del desarrollo humano en los llamados “países del sur”?

JP: Más de 40 países del grupo de países del sur han tenido un ascenso significativo en su desarrollo humano, el Perú está dentro de esos 40 países. Hay 16 países de América Latina que forman parte de ese grupo. Lo interesante del caso del Perú, cuando uno lo compara, es que no sólo ha mejorado en su desarrollo humano, sino que ha mejorado en términos relativos mucho más de lo que lo ha hecho el grupo de países que empezaron, en los años ‘90, con características similares al Perú.

El Perú tiene un promedio nacional de ingreso anual, según dice el informe del PNUD, de 9,306 dólares por persona, pero buena parte de la población gana mucho menos que eso, la pobreza a nivel nacional es 27,8 por ciento, pero a nivel rural es de 56,1 por ciento mientras en las zonas urbanas es 18 por ciento, la pobreza extrema como promedio nacional es 6,3 por ciento, pero a nivel rural se eleva hasta 20,5 por ciento contra el 1,4 por ciento en las zonas urbanas, la desnutrición crónica infantil como promedio nacional es 19,5 por ciento, pero a nivel rural es 37 por ciento y hay regiones como Huancavelica donde supera el 50 por ciento y zonas del país donde bordea el 80 por ciento. ¿Cómo entra el factor de desigualdad en esta medición del desarrollo humano, basada en promedios nacionales?

Rebeca Arias (RA): El índice de desarrollo humano se basa, efectivamente, en promedios nacionales, es decir, el ingreso per cápita es un promedio, también los logros en educación y en salud son promedios nacionales. Desde hace dos años se introdujo el índice de desarrollo humano ajustado por desigualdad. Haciendo ese ajuste por desigualdad, el Perú pierde un 24 por ciento en desarrollo humano. Todos los países de América Latina pierden en desarrollo humano cuando éste se ajusta por el factor desigualdad; el país que menos pierde es Chile, con 19 por ciento, y el que más pierde es Colombia, con cerca de 28 por ciento. América Latina es una de las regiones más desiguales del mundo; es la de mayor desigualdad en términos de ingresos. En el caso del Perú, la desigualdad está principalmente influenciada por la desigualdad en el ingreso. También hay desigualdad en acceso a educación y salud, pero el mayor peso es la desigualdad en el ingreso. Es un reto importante para el Perú reducir las desigualdades.

¿Cómo el Perú tiene un nivel de desarrollo humano calificado como alto, como dice el informe del PNUD, con estos niveles de desigualdad e índices de pobreza, desnutrición infantil, que mencionábamos en la pregunta anterior?

RA: Ajustando el índice de desarrollo humano con el factor de desigualdad, el Perú pasa de tener un nivel de desarrollo humano alto a un nivel medio. 

JP: Lo más importante aquí es entender que no nos podemos conformar con lo que nos dicen los promedios. La desigualdad es un elemento muy importante. Nosotros concebimos la desigualdad como mala no solamente para los más pobres, sino como mala para todo el mundo, porque nuestros estudios nos muestran que aquellos países que tienen mayores niveles de desigualdad tienden a tener un progreso más limitado, con menos avances. Para nosotros el tema de la desigualdad es uno de los retos más importantes, no sólo por principio, sino porque países con menos desigualdad tienen un tejido social que les permite avanzar más en su desarrollo humano.
 
¿Cómo ha impactado el crecimiento económico y la mejora en los índices promedio de desarrollo humano que el informe del PNUD destaca en los países pobres del sur, en la reducción de las desigualdades en estos países?

JP: Hay diversidad de casos, y en muchos países, por ejemplo en China, hemos visto que su reciente auge y mejoras en el desarrollo humano han ido acompañados con incrementos en la desigualdad. Lo interesante, cuando uno mira América Latina, es que esta región ha podido combinar crecimiento y expansión económica con mejoras a nivel social que la han llevado a reducir sus niveles de desigualdad, que aunque siguen siendo altos son más bajos que antes. Pero América Latina todavía tiene tareas pendientes en el proceso de reducción de su desigualdad. Lo interesante para el caso de América Latina es su capacidad de entender la complementariedad entre la política económica y la política social, la que ya no se percibe como un residuo sino como un elemento importante de la política de desarrollo, y tener programas específicos en la política social. De hecho, América Latina aparece en este informe como una región innovadora en materia de programas sociales.

¿Cómo ven los programas sociales que se están aplicando en el Perú, están en la dirección correcta para una real inclusión social, o tienen, como dicen algunos, un carácter fundamentalmente asistencialista?

RA: Estas políticas sociales que se han adoptado en el Perú se han venido implementando en otros países. Cuando hay importantes sectores de la población excluidos es importante que haya políticas dirigidas específicamente a esas poblaciones, y en el caso del Perú es importante que el gobierno actual haya adoptado como eje central de sus políticas la inclusión social y que haya creado un Ministerio de Inclusión y Desarrollo Social, porque de esa manera se privilegian el desarrollo y la implementación de políticas que están dirigidas especialmente a sacar de la exclusión a las poblaciones que todavía no se han beneficiado del desarrollo en el país. Nos parece que las políticas sociales del gobierno peruano están bien enfocadas, por supuesto todo es perfectible, todo es mejorable. Son importantes estas políticas de inclusión social, pero también son importantes políticas económicas que contribuyan a que la población tenga capacidades y oportunidades, para que pueda poner en práctica esas capacidades a través de la generación de empleo, ingreso, de manera que su salida de la pobreza sea sostenible y no algo temporal.

Volvamos a la relación entre crecimiento económico, desarrollo humano y reducción de las desigualdades. En el Perú se ha criticado mucho que el crecimiento económico de los últimos años no se ha traducido en una reducción de las desigualdades. ¿Cuál es la razón de esto?

RA: El crecimiento económico en el caso del Perú ha contribuido a reducir la pobreza en los últimos diez años de manera significativa, pero es cierto que la reducción de la desigualdad es más lenta. Pero en la medida que la pobreza se reduce, y que la población tiene acceso a servicios de mejor calidad en educación, salud, y también mejoran sus ingresos, en esa medida también la desigualdad se va reduciendo, pero eso toma un tiempo. Lo importante es que cuando se promuevan políticas económicas para generar un crecimiento, también estas políticas busquen reducir las desigualdades, que sean inclusivas, es decir que se enfoquen también en las poblaciones que han estado excluidas de los beneficios del crecimiento económico.

JP: Hay países donde ese canal entre crecimiento económico y reducción de las desigualdades es mucho más directo. Creo que hay una serie de condicionantes estructurales en los países de América Latina, en general, y en el Perú, en particular, que hacen que bajar la desigualdad uno a uno con el crecimiento económico no sea automático.

¿Cómo hacer para que el crecimiento económico tenga una mayor incidencia en la reducción de las desigualdades?

JP: Hay que mantener la importancia de la política social dentro del desarrollo de la política económica, avanzar en el crecimiento económico como un elemento fundamental que nos permita superar los problemas de pobreza y tener programas sociales que permitan dos cosas: cortar la transmisión intergeneracional de la pobreza y generar un capital humano que sea lo suficientemente sólido para que las personas puedan tener empleo de calidad y productivo. No podemos esperar que el desarrollo humano nos llegue por accidente, que los problemas de desigualdad se solucionen solos, porque la experiencia nos muestra que no es así. Tenemos que buscar un crecimiento que sea acorde con el desarrollo humano, y cuando hagamos políticas tenemos que pensar que el fin último es que los frutos del desarrollo alcancen a la mayor cantidad de ciudadanos posibles y poco a poco ir cerrando las brechas que existen y las deudas que tiene la sociedad con los sectores mas excluidos.

RA: Cuando hablamos de desigualdades podemos hablar de desigualdades territoriales, urbanas y rurales, por género, etnia, idioma, y todas estas generan desigualdades sociales y económicas, entonces lo importante es que se aborden ese tipo de desigualdades. Sabemos que es mucho más difícil reducir la pobreza, reducir las desigualdades, invertir en desarrollo humano en las zonas rurales, pero eso se tiene que hacer porque tenemos un gran desbalance y las cifras de pobreza y desnutrición, que se duplican o hasta triplican en las zonas rurales, confirman eso. No podemos atacar las desigualdades en general, se tienen que atacar las desigualdades por cada tema.

¿Cuál es la importancia que tiene la inversión en la primera infancia para impulsar un desarrollo humano sostenible y reducir las desigualdades?

RA: Creemos que es muy importante que las políticas tengan el enfoque de dedicar mayor inversión a la primera infancia, porque sabemos que cuando la población infantil no es atendida en esta etapa de la vida, no tiene la nutrición adecuada, la salud adecuada, eso afecta su desarrollo. El daño que se ocasiona a los niños cuando sufren de desnutrición crónica es muy grande y para que se recuperen en los siguientes años es mucho más difícil. Por eso es fundamental la inversión en la primera infancia, en nutrición, en atención en salud y en educación de calidad. En ese sentido, nos parecen importantes los programas que se están impulsando en el Perú orientados a reducir la desnutrición crónica infantil y mejorar la calidad de la educación y de los servicios de salud para la infancia, sobre todo en las zonas rurales. Además, es importante la equidad de género, por el impacto que tiene la educación de la mujer en la familia. También es importante en el Perú adoptar en las políticas sociales un enfoque de interculturalidad, porque si no será muy difícil que se reduzcan las desigualdades, porque no están en el mismo nivel los niños de las zonas urbanas y los de las zonas rurales, de las etnias cuyo idioma no es el español.

JP: Invertir en los niños de ahora nos permite sembrar las bases para un desarrollo que no sólo será más sostenible, sino también intrínsecamente más justo. Para nosotros son fundamentales las políticas que se hagan en edad temprana, porque van a sembrar las bases de la sostenibilidad del desarrollo a futuro.

¿Cuáles son los factores comunes que tienen los países pobres del sur que, según el informe del PNUD, han tenido un importante avance en desarrollo humano?

JP: El análisis de estas experiencias del “ascenso del sur” nos ha llevado a reconocer un primer elemento: no existe una política única, hay muchas especificidades, hay muchas características que son específicas de cada contexto. También hemos logrado detectar algunos elementos comunes en estos países, tres grandes impulsores de este ascenso: el primero, la presencia de un Estado fuerte, que responde a las necesidades de los individuos, su fortaleza no radica en el tamaño de ese Estado sino en su capacidad de liderazgo y de convocar al sector privado en la generación de empleo, de oportunidades, para responder a las necesidades de la población, un Estado que es capaz de tener un compromiso más pragmático con el desarrollo; el segundo elemento es una inserción a los mercados internacionales y aprovechar las oportunidades que presenta la globalización, haciéndolo de una manera estratégica, secuencial, y tomando en cuenta las especificidades de cada país; el último motor común es un énfasis en la política social y sobre todo el romper esa falsa dicotomía donde creces o distribuyes, romper esa visión donde la política social era el residuo, donde yo crecía y hacia todo para crecer y después veía qué hacía con lo que quedaba, para cambiarla por una visión de un crecimiento económico incluyente, donde el diseño de la política económica tiene que tomar en cuenta una política social responsable, que además genera el capital humano que necesita la economía para ser más productiva y crecer.

¿Cómo ha influenciado en el desarrollo humano el viraje que desde hace más de una década se ha comenzado a dar en varios países de América Latina, al pasar de las políticas neoliberales del Consenso de Washington a un modelo con una mayor presencia del Estado y una apuesta por la inversión social?

JP: Lo que estuvo equivocado del Consenso de Washington fue vender que todo lo iba a resolver el mercado y que el Estado no era necesario, pero lo bueno que le ha quedado a América Latina del Consenso de Washington ha sido tener unas cuentas macroeconómicas más saneadas. Lo interesante de América Latina es que como reacción a los programas de ajustes y del Consenso de Washington se dio un viraje que puso un énfasis en lo social.

¿Cómo se ha diferenciado el desarrollo humano en los países de la región ubicados en un bloque cercano a políticas económicas liberales, como Perú, Chile y Colombia, y en aquellos países que forman un bloque que podemos llamar de centroizquierda, como Brasil, Argentina, Venezuela, Ecuador, Bolivia y Uruguay?

JP: El mensaje es que cada país evalúa su contexto, que no hay una fórmula única. Si uno mide los países que más han progresado y han avanzado en términos de índice de desarrollo humano, se tienen países que son de centro, centroizquierda, izquierda, centroderecha. Por ejemplo, Chile y Argentina, que están dentro del bloque de países con un indicie de desarrollo humano muy alto, son dos visiones políticas y de desarrollo distintas. Igual ocurre si vemos el caso de Brasil, Perú, Colombia, Venezuela, que son países con niveles de desarrollo humano alto y con una diversidad política bastante importante. Creo que lo importante no es la posición ideológico, sino las acciones que hacen los gobiernos, y muchas veces los gobiernos que se declaran de una determinada ideología terminan siendo pragmáticos y aprovechando las oportunidades que se les dan. Cuando los gobiernos son más pragmáticos y menos ideológicos obtienen mayores resultados, pueden avanzar más, porque tienen a una sociedad moviéndose en una sola dirección. En América Latina los gobiernos que han logrado tener éxito son aquellos que han salido de esa posición pendular de que o todo es el Estado o todo es el mercado, y que han tomado lo mejor de cada uno para satisfacer las necesidades de la población.

RA: Es importante referirse a la participación de la gente en el diseño de las políticas, porque en muchos casos cuando hay exclusión de tipo político también se exacerban los otros tipos de desigualdad, como la económica y la social. El enfoque del desarrollo humano privilegia también la participación de las personas en la toma de decisiones que afectan su vida, de manera que las decisiones no sean privilegio de un grupo de burócratas sentados en su escritorio, sino que la población tenga oportunidad de tener voz y no sólo voto. La democracia se consolida no sólo a través de las elecciones, sino también por una verdadera participación.