Una Perspectiva Comparativa en la Reducción de la Pobreza en Brasil, China e India

La historia es muy importante para entender las diferencia en los progresos de la lucha contra la pobreza en Brasil, China e India. La alta tasa de reducción de la pobreza en China refleja las políticas de reformas para promover el crecimiento –para revertir los daños dejados por las pasadas políticas fallidas– y la ventajosa condición inicial dejada por el régimen anterior a las reformas,  especialmente la relativamente baja desigualdad en el acceso a los factores productivos (tierra y capital humano), lo que ha permitido que los pobres hayan podido compartir mejor las ganancias del crecimiento.

Por contraste, el régimen pre-reformas de Brasil fue de una de alta desigualdad.  La histórica alta desigualdad de Brasil ha significado una restricción en el progreso de la lucha contra la pobreza y que una baja porción de los beneficios del crecimiento vayan a los pobres, y puede muy bien haber retardado el crecimiento, que fue bajo durante todo el periodo previo a las reformas, aumentando  con la implementación de las reformas. La otra cara de la moneda en las condiciones iniciales de Brasil ha sido la alta capacidad de redistribución. Brasil ha estado haciendo bien las cosas en la lucha contra la pobreza en su periodo de reformas al combinar una mayor estabilidad macroeconómica con políticas sociales más efectivas contra la pobreza absoluta.

Mientras que la inestabilidad macroeconómica del pasado fue extrema, las experiencias de estos tres países confirman la importancia de mantener la inflación bajo control; periodos de mayor inflación han traído un progreso más lento en la lucha contra la pobreza para estos tres países. Sin embargo, sin una tasa de crecimiento substancialmente más alta, será muy difícil que Brasil alcance el  éxito de China en la lucha contra la pobreza.

Desde  fines de los años 80, el aumento de la desigualdad en China ha atenuado los beneficios que los pobres reciben del crecimiento y amenaza el avance del proceso de crecimiento. Sin más esfuerzos efectivos para redistribuir, China se está encaminando a ser un país de alta desigualdad, como Brasil. China puede aprender de Brasil para enfrentar este nuevo problema de desigualdad.  Combinar las políticas de promoción del crecimiento de China con las políticas sociales de Brasil, debería ser una buena fórmula.

En algunos aspectos, el record de lucha contra la pobreza de India tiene más en común con China que con Brasil, especialmente en la combinación de crecimiento con una creciente desigualdad y en la disminución de la pobreza. Pero si uno indaga más profundamente, existen algunas similitudes con Brasil. La desigualdad de consumo en India es relativamente baja, y, ciertamente, no tan alta como la desigualdad de ingresos de Brasil. Sin embargo, el nivel de desigualdad de ingresos de India es  más alta que la desigualdad de consumo, y más alta que la de China y  no mucho más baja que en  Brasil. Las (grandes) desigualdades de India en otras áreas, como el desarrollo humano, claramente han afectado el progreso del país en la lucha contra la pobreza y especialmente el crecimiento económico; aunque hay señales alentadoras de un mayor impacto en la lucha contra la pobreza de los procesos de crecimiento económico urbanos durante  el periodo de reformas. India y Brasil han pagado el precio por su inicial alta desigualdad de oportunidades.

Cuatro temas relacionado con  las políticas de estos tres países emergen de este estudio comparativo. Primero, la condición inicial de un país es importante para entender las estrategias específicas que se toman para luchar contra la pobreza, pero  cuando estas condiciones cambian también se debería cambiar la estrategia. En el caso de China, la combinación de baja desigualdad (de capital humano y de ingresos) y una amplia distorsión en la inhibición del crecimiento, apuntan a una “estrategia pro-crecimiento” para enfrentar la pobreza, con la desigualdad emergiendo  como una importante preocupación  solo mucho después. En el caso de Brasil, una alta desigualdad inicial y una alta capacidad para la redistribución, apuntan a  la necesidad de políticas sociales de redistribución complementarias. En el caso de India, la  existencia de amplias oportunidades para reformas  promotoras del crecimiento en la “licencia Raj” vino con una alta desigualdad en el capital humano y una débil capacidad pública para reparar esa desigualdad. El subsecuente crecimiento económico probablemente no podría haber tenido una rápida consecuencia  en la reducción de la pobreza bajo estas condiciones, aunque ahora parece haber campo para una canalización más efectiva de los beneficios del rápido crecimiento de India hacia esfuerzos para brindar una mejor educación para los pobres. Esto debe ser visto como un factor clave para asegurar una reducción más rápida de la pobreza, al permitir que la población pobre participe más en las oportunidades desencadenadas por el proceso de crecimiento de India, lo cual también permitirá a los pobres  contribuir en el futuro más en el crecimiento. Al igual como Brasil ha empezado a enfrentar seriamente la alta desigualdad de ingresos del país, India necesita dirigir más vigorosamente sus esfuerzos para reducir sus propias desigualdades, empezando con el desarrollo humano.

Segundo, las tres estrategias para la lucha contra la pobreza conllevaron  significativas reformas políticas. La voluntad política  para ese cambio se originó en la crisis. La reforma rural de China fue desencadenada por una crisis de inseguridad alimentaria.  El  fracaso de las haciendas colectivas fue evidente con el declive de la disponibilidad de alimentos a mediados de los años 70,  que también empezaba a sentirse en las ciudades relativamente más privilegiadas de China. Algo tenía que hacerse  para aumentar la producción agrícola. Las reformas se basaron principalmente en la idea de romper el esquema de las hacendadas colectivas y volver a la producción campesina individual, así como liberalizar parcialmente el mercado de alimentos. El  éxito de la primera ola de la reforma rural de China, provocó continuos esfuerzos de reformas en su economía no rural.  Para Brasil e India, la crisis fue macroeconómica. En el caso de Brasil, la crisis de la deuda y la hiperinflación en los años 80 y la primera parte de los 90,  llevó a reformas macroeconómicas y externas bajo el Plan Real. En el caso de India, el ímpetu para la reforma emergió de una crisis severa de balance de pagos, seguida por un periodo de una expansión fiscal insostenible en los años 80. En los tres casos, la crisis fortaleció políticamente  a los defensores de las reformas,  permitiendo un cambio en el balance de poder sobre el manejo de  las políticas económicas.

Tercero, en los tres países los modelos sectoriales de crecimiento impactaron en la reducción de la pobreza, independientemente de la tasa promedio de crecimiento. En China, el crecimiento en el rendimiento del sector primario (principalmente agrícola) fue la fuerza principal en la reducción de la pobreza, mientras que en Brasil e India el sector terciario (servicios) fue  el más importante. El sector secundario (industrial) tuvo una importancia directa menor en los tres países (aunque puede haber tenido efectos indirectos vía el crecimiento en los otros dos sectores). Dado que se necesitan diferentes tipos de políticas para fomentar el crecimiento en distintos sectores, las prioridades sectoriales establecidas por los hacedores de políticas — las cuales han variado en el tiempo en cada país —han sido importantes para el progreso en la lucha contra la pobreza.

Cuarto, mientras que el crecimiento económico generalmente ayuda la reducción de la pobreza, también puede haber un rol importante para las políticas de redistribución, dependiendo  de las condiciones iniciales,  especialmente de la capacidad domestica para la redistribución. Desde mediados de los años 90, Brasil claramente ha sido más agresivo que China e India en sus esfuerzos para atacar la pobreza a través de la intervención directa, especialmente utilizando la transferencia condicional de dinero. Es claro que  la mayor capacidad de Brasil para atacar la pobreza a través de la redistribución  lo ha ayudado a lograr resultados. Por lo tanto, países como China e India pueden aprender del éxito de Brasil en  enfrentar el problema de la alta desigualdad. Efectivamente, China parece estar encaminada  a tener una capacidad similar de redistribución a la de Brasil. Los tres países necesitan invertir más en evaluaciones rigurosas del impacto de  sus futuras políticas sociales.

Se puede resumir esta evaluación comparativa  imaginando una sencilla tabla de puntajes/valores para dos dimensiones claves del rendimiento efectivo de un país en la lucha contra de la pobreza: crecimiento para la reducción de la pobreza absoluta y políticas sociales para enfrentar la pobreza absoluta. En sus periodos de reformas, China claramente saca altos puntajes en el crecimiento para la reducción de la pobreza absoluta, pero ni Brasil ni India lo hacen; en el caso de Brasil hay una falta de crecimiento, y en el caso de India no hay un  crecimiento de la reducción de la pobreza. Brasil saca altos puntajes en el  tema de políticas sociales, pero India y China no; en el caso de China el progreso ha sido lento en la implementación de nuevas políticas sociales más relevantes al nuevo modelo económico (a pesar de ventajas históricas en esta área, heredadadas del régimen pasado), y en el caso de India los mayores problemas son la captura de las muchas políticas existentes por los grupos no pobres y las débiles capacidades del Estado para dar mejores servicios públicos básicos.