Descentralización educativa: Una mirada crítica al proceso y rutas para profundizarla

_{Imagen: difusión.} 

A veintidós años del último proceso de descentralización en Perú, nos enfrentamos a la necesidad de un debate que permita poner sobre la mesa aquellos elementos clave que se han constituido en las principales trabas para alcanzar el propósito y los objetivos que inspiraron el proceso.

Uno de los resultados que se esperaba alcanzar con la descentralización fue generar condiciones para garantizar un servicio educativo de calidad en todas las escuelas del país, sobre todo en aquellas que históricamente han sido postergadas. Sin embargo, la ruta para alcanzar sus objetivos ha sido desafiante, debido a diversas razones, entre ellas el haber reducido la descentralización a un proceso de transferencia de competencias y funciones, convirtiéndola en un proceso meramente formal, acompañado de una normatividad profusa, carente de herramientas de gestión, y sin estrategias territoriales que organicen los servicios de manera eficiente y pertinente, dejando de lado los principios que la propia Ley de Bases de la Descentralización estableció, evidenciando claramente un divorcio entre los procesos de modernización y descentralización que debieron ir de la mano. 

A continuación, se esbozan algunos aspectos críticos que considero han acompañado el diseño e implementación del proceso de descentralización en educación y que han impedido avanzar en garantizar servicios educativos de calidad:

El principio de subsidiaridad, una deuda pendiente: En el Perú, el modelo educativo asignó competencias compartidas a los tres niveles de gobierno, sobre la base del principio la subsidiariedad, que “supone y exige que la asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno sea equilibrada y adecuada a la mejor prestación de los servicios del Estado a la comunidad”. Sin embargo, el shock descentralista del 2007 ignoró este principio, renunciando a construir modelos de servicio educativo que respondan a las demandas del territorio. En su lugar, se experimentó un proceso de municipalización fallido, que equivocó el camino de la ruta descentralizadora que debíamos transitar, donde algunos gobiernos locales deberían tener, según las demandas de los contextos territoriales, mayores competencias que las que hoy ejercen, permitiendo el diseño de diversos modelos educativos, adecuados a la diversidad territorial, a partir de una gobernanza territorial que exige una coordinación estrecha entre los diferentes niveles de gobierno.

Un proceso de descentralización sin herramientas de monitoreo a la calidad del servicio, y carente de un sistema de control y auditoria transparente, eficaz y eficiente. El proceso de descentralización nació sin un sistema de monitoreo que evidencie los avances en el cumplimiento de los objetivos y metas de los gobiernos regionales y locales, que vincule los resultados educativos a las responsabilidades de gobierno, permitiendo hacer seguimiento a la ejecución de un presupuesto orientado a la reducción de brechas educativas, que históricamente han sido territoriales, sobre la base de indicadores objetivamente verificables. 

Gobiernos regionales sin vocación de gobernar la educación: Desde la transferencia de competencias y funciones del MINEDU a los gobiernos regionales, la principal responsabilidad de éstos ha sido organizar el sistema educativo desde una estrategia territorial para garantizar el derecho a la educación.  Ello demandaba a esta instancia de gobierno, planificar el servicio educativo y proponer modelos de gestión educativa que permitan acortar las brechas existentes. Contrario a ello, los Gobierno regionales renunciaron en la mayoría de los casos a dichas funciones, asumiendo un rol “implementador” y/o “ejecutor de las políticas nacionales”, dejando de lado su papel de diseño y planificación estratégica en el territorio. 

Brecha presupuestal entre la oferta desde el Estado y la demanda de los territorios. El proceso de descentralización debió permitir avanzar en un reordenamiento del presupuesto, identificando la demanda real desde los distintos territorios para replantear la oferta presupuestal que hoy se brinda desde el Estado. En la actualidad, existen más de 12 modelos de servicios educativos, cuya inversión no permite cumplir con los objetivos que cada uno de ellos se ha propuesto. La inversión por alumno de primaria oscila por los 3,635 soles, mientras que en algunas regiones asciende a 7 y 9 mil soles. A pesar de esas cifras altas de inversión en algunas regiones, se observa una distribución desigual de fondos. El presupuesto asignado sobre una oferta centralista y no desde una demanda presupuestal diversa, y sin una exigibilidad desde la ciudadanía, mantendrá las brechas existentes. La inversión pública a nivel regional y local sigue sin reflejar las prioridades, necesidades, demandas y posibilidades de la población y los territorios. Requerimos replantear la asignación presupuestal desde las demandas reales de las escuelas, ello exige un costeo de los servicios educativos que lleve a acortar las brechas existentes.

La descentralización no se llevó a cabo en el marco de una nueva organización territorial del Estado, es decir, se transfirieron competencias a los gobiernos regionales cuyos territorios o circunscripciones correspondían a los mismos departamentos, heredando del sistema centralista a las Direcciones Regionales de Educación con más responsabilidades, y con ello a las unidades de gestión educativa local. En tal sentido, se hace urgente y necesario definir modelos de servicios educativos desde una planificación territorial, valorando a las mancomunidades locales y regionales como intentos de articulación territorial que hagan más eficientes los servicios educativos. En ese marco, destaca por ejemplo la experiencia de Piura con sus núcleos educativos territoriales.

Podríamos decir entonces que el proceso de descentralización es a la vez un proceso inacabado, con errores en el diseño y en su implementación, carente de herramientas de evaluación que permitan a quienes gobiernan asumir la responsabilidad de sus decisiones y generar el valor público del proceso. A la par, ha permitido el desarrollo de una generación de funcionarios públicos que han aprendido a gestionar de manera desconcentrada más que descentralizada. Sin embargo, es evidente que esta gestión ha mejorado la eficiencia del servicio educativo. Aún así, queda el reto de transitar de un enfoque y cultura desconcentrada hacia una gestión descentralizada, que era la expectativa principal de este proceso. 

Es imperativo dejar de diseñar e implementar políticas públicas y educativas desde el centro, ergo Lima, lo cual resulta miope para gestionar la diversidad de territorios y garantizar un efectivo derecho a la educación. Desde sus orígenes, esta opción ha generado serios problemas en las regiones, así como la falta de formación y desarrollo de capacidades de los responsables de la gestión educativa. Ello pasa por el reconocimiento de que es mucho más eficiente hacer de la escuela la primera y principal instancia de gestión de la educación y a partir de ello repensar la gestión educativa.

Una gestión educativa descentralizada, por tanto, debe procurar contar con escuelas atractivas que harán de los territorios también atractivos. Esto no solo mejorará el acceso y la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo, contribuirá significativamente al desarrollo de las comunidades. Por lo tanto, es fundamental reconocer el potencial de las escuelas como agentes de cambio territorial para revitalizar el proceso de descentralización.

Con todo ello, hoy enfrentamos el desafío de garantizar que 8 millones de estudiantes de la educación básica y 2 millones de jóvenes que han optado por la educación superior, puedan desarrollar sus competencias y proyectos de vida a través de la educación que se brinda en 70,000 instituciones educativas (IIEE) de la básica y alrededor de 3,365 IIEE de la superior, distribuidas en todo el territorio nacional y en diversos contextos territoriales. Este desafío exige reorientar el proceso de descentralización y avanzar en un nivel de profundización del mismo, superando los errores de origen y del proceso, recuperando el sentido de urgencia de un proceso que debería hacer posible que todos los estudiantes accedan a una educación de calidad, independientemente del territorio en el que habitan.