“Si seguimos dentro del modelo económico habrá un retroceso en la cobertura y calidad de los programas sociales”

Entrevista: Carlos Noriega

Antropólogo e investigador principal del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (DESCO), Eduardo Ballón hace un balance de la política social del gobierno y sus contradicciones con el modelo económico, advierte sobre los efectos de la desaceleración económica en los programas sociales y la evolución de la pobreza, analiza las razones y responsabilidades del incremento de la anemia infantil en los últimos años, se refiere al rol de los gobiernos regionales y municipales en los programas sociales, entre otros temas.  

Diría que, en general, el balance del gobierno es mediocre, porque se trata de un gobierno que pretendió manejar la economía en automático, sin introducir grandes cambios, y simultáneamente buscó avanzar con este discurso de inclusión social, de políticas sociales. Estando en crisis el modelo económico por factores internacionales, y por el manejo absolutamente pro gran inversión privada de este gobierno, es más o menos obvio que la viabilidad de aquello en lo que se ha avanzado en términos sociales, que es el principal activo del gobierno, está severamente puesto en cuestión en términos de su sostenibilidad… 

La economía, por un lado, y la incapacidad para reformar el Estado, por otro lado, ponen en riesgo su continuidad. Si seguimos dentro del modelo económico actual definitivamente habrá un retroceso en la cobertura y calidad de los programas sociales. Parte del éxito de los programas sociales supone uno de dos modelos: un modelo colaborativo, con un gobierno nacional capaz de liderar y articular a los gobiernos sub nacionales, que son los regionales y municipalidades en el caso del Perú, o un modelo con un gobierno con un aparato central muy fuerte. En el Perú no existe ninguna de las dos cosas. El gobierno desaprovechó la oportunidad que tuvo al inicio de su gestión de establecer una relación institucional, moderna y democrática, con las regiones y las municipalidades.

El nacimiento del MIDIS de alguna manera obligaba al gobierno, que desde su primer discurso hizo del resultado en números su norte, a una lógica de centralización muy fuerte. El MIDIS se ha demorado cuatro años, pero al final ha entendido que la articulación con las regiones y las municipalidades definitivamente es más lo que contribuye a la gestión de los programas sociales que lo que los dificulta.  

Los programas sociales han tenido una cantidad de recursos que no han tenido nunca antes en la historia de este país. En materia de política social, que es algo más amplio que los programas sociales, hay de cal y de arena. Si buscamos la cal, en Educación, y no por la gestión mágica del ministro Saavedra, sino por la gestión del gobierno desde su inicio, y en esto (la ex ministra de Educación) Patricia Salas tiene mérito, el gobierno definió cuatro pilares muy claros: la revalorización de la carrera docente, la inversión en infraestructura educativa, la mejora de la calidad de los aprendizajes y la modernización de la gestión. Y alrededor de esos cuatro pilares, con subidas y bajadas, ha hecho un esfuerzo financiero, de articulación y de darle coherencia a la reforma educativa, que tiene algunas expresiones positivas, como, por ejemplo, la mejora de los resultados de los escolares en rendimiento en lectura y aritmética después de muchos años de resultados permanentemente negativos. En relación a los programas sociales, es indiscutible que varios de ellos son reconocidos positivamente por la población. El programa Beca 18, que está adscrito a Educación, es un programa que ha generado oportunidades para más de 30 mil escolares y seguramente al final del gobierno se llegará a los 50 mil que anunció el presidente Humala en su discurso de Fiestas Patrias. Otros programas, como Pensión 65, son indudablemente significativos. Sin embargo, en algunos de los programas banderas del gobierno, como Qali Warma por ejemplo, no se ha logrado resolver cuellos de botella neurálgicos. El éxito de un programa de distribución de alimentos como Qali Warma tiene que considerar tanto a la población beneficiaria del programa como a los proveedores. Siendo una superación, Qali Warma tiene una continuidad con muchos de los problemas que se vieron en el pasado con el PRONAA. En el lado de los méritos del gobierno hay que señalar que no se ha intentado una política clientelista de los programas sociales, rompiendo así con un modelo clientelista que venía desde la época de Fujimori. Más allá de todos sus pecados, que son muchos, en materia de políticas y programas sociales, este gobierno ha hecho un esfuerzo del cual hay que aprender para corregir, porque hay mucho por corregir, pero también para mantener.

Esa situación de asistencialismo, que es cierta y es grave, es resultado de la opción inicial del gobierno de no tener vasos comunicantes y un mínimo de articulación entre su política económica y su política social. La función de la política económica ha sido generar recursos para mantener los programas sociales, pero no ha habido ese esfuerzo de articulación entre la política económica y la política social. Por ejemplo, recién el año 2013, bastante tarde, se empezó a hablar de diversificación productiva, y lo que es peor, a esa diversificación productiva de la que se ha hablado no se le ha desarrollado políticas concretas, ni se le ha puesto los recursos necesarios. En ese contexto, los programas sociales, más allá del discurso, no tienen una ruta de salida, que supone una articulación con la economía real. La lógica del gobierno de proteger la gran inversión privada, fundamentalmente extractiva, ha hecho absolutamente inviable cualquier buena voluntad, si es que existió en algún momento, de establecer una vinculación virtuosa entre la política económica y la política social.

Estoy radicalmente en contra del modelo económico, pero no voy a ser tan radical, porque en distintos países del mundo han podido funcionar las dos cosas, a condición de una flexibilidad en la manera de entender el modelo extractivo, a condición de entender la importancia de generar diversificación productiva y de entender el crecimiento económico a partir de las particularidades de los territorios. Eso no ha existido aquí en ningún momento. Y, por lo tanto, esa era una contradicción de nacimiento de la que el gobierno tenía alguna conciencia al inicio de su gestión, de ahí que pretendió que el MIDIS cumpliera un papel rector sobre todas las áreas sociales, el cual no ha sido cumplido, y ese no es un problema del MIDIS, es un problema del Estado y de sus pesos y contrapesos. Buena parte de lo que estamos viviendo hoy día, de una cantidad de resultados negativos, es consecuencia de esa falta de voluntad, de decisión política, para producir una articulación entre la política económica y la política social, que suponía introducir cambios en el modelo económico. El desafío para el nuevo gobierno, sea cual fuera, será redefinir la relación entre la economía y lo social, e introducir cambios en la economía si se pretende mantener lo social.

Sobre el tema de la pobreza, lo primero que hay que decir es que la pobreza se sigue midiendo monetariamente, y la medición monetaria tiene un conjunto de limitaciones. Lo ideal sería trabajar la pobreza multidimensionalmente…

Si la pobreza la medimos multidimensionalmente seguramente sería mayor, no  muchísimo mayor, pero sí sería mayor a ese 23 por ciento. La reducción de la pobreza en este país empieza en la gestión de Toledo, tiene resultados teóricamente espectaculares con García, y resultados más grises con Humala. En los tres gobiernos hay una continuidad de la política económica…

Porque esta reducción de la pobreza, hasta donde se avanzó, obedecía fundamentalmente al crecimiento económico y, para decirlo en una caricatura, a la lógica del “chorreo”. El impacto de las políticas y los programas sociales en la reducción de la pobreza era mínimo. El crecimiento económico se ha desacelerado. Ahora nos estamos aproximando a los niveles más duros de pobreza, y mientras más se acerca uno a esos niveles duros de pobreza, más difícil es tener resultados en su reducción. Se necesitan políticas concretas muy efectivas para reducir la pobreza. No es el gobierno de Humala el responsable de esta desaceleración en la disminución de la pobreza, esto es consecuencia de un modelo económico que se ha mantenido incólume desde la gestión de Toledo, y que se ha convertido en un acto de fe,  en una lógica de continuidad con un dogmatismo digno de mejor causa. Quienes hoy día critican a Humala son los mismos que lo empujaron a mantenerse en el modelo económico.

Para los que hoy día son considerados por el Estado como pobres, existe el riesgo, efectivamente, de un incremento de esa pobreza, o, en todo caso, de un estancamiento de su situación de pobreza. En estos sectores hay una dependencia importante de los recursos del Estado y es probable que los recursos para el gasto social no solo no se incrementen, como ha venido siendo en los últimos años, sino que decrezcan. Para muchos de los que se consideran integrantes de la clase media, que con su esfuerzo y emprendimiento, y con el crecimiento, lograron asomarse a esto que se denomina clase media, existe el riego de que en este contexto de desaceleración económica vuelvan a caer en una situación de pobreza. Ya hay algunos indicadores que nos permiten vislumbrar dificultades, por ejemplo para cumplir con el pago de las tarjetas de crédito, que se han entregado indiscriminadamente, para cumplir con los préstamos. Estos sectores se van a ver afectados por el angostamiento del mercado, donde muchos de estos emprendedores desarrollan sus actividades. En este contexto va a haber una doble presión sobre la orientación y los recursos de la política social: una presión desde abajo por parte de los hoy pobres y otra presión desde arriba por parte de los que tratan de evitar caer en la pobreza.

La desaceleración económica es un panorama inevitable, pero no es un panorama que ubique al Perú entre los países que van a tener mayores dificultades en América Latina. El Perú tiene una cantidad de reservas que le permiten un juego importante y ciertas formas de flexibilidad. Hay que tomar medidas para una diversificación productiva para no seguir dependiendo como ahora de los precios internacionales de los commodities, como los minerales, que es algo que ahora todos empiezan a entender es indispensable, y crear eslabonamientos productivos; ir a una generación de valor agregado en parte de la producción agropecuaria que permita mayor rentabilidad; el fortalecimiento del mercado interno para todo lo que tiene que ver con la pequeña agricultura rural; inversión de los limitados recursos que vamos a tener para mantener y racionalizar lo que hemos venido avanzando en educación, pero entrar con bastante más fuerza con ciencia y tecnología. Eso en términos del manejo económico. En términos del manejo del Estado, hay que resolver el tema de cómo se articula y cómo se coordina verticalmente y horizontalmente el Estado; entender que mientras más cerca de la gente está el Estado menos errores vamos a tener, por ejemplo en definir políticas sociales, en focalizar los programas sociales; definir mecanismos de control claros, porque con los niveles de corrupción e inseguridad que existen ninguna política va a generar confianza ni credibilidad y, eventualmente, va a ser inviable.

El retroceso en el caso de la anemia, y de la atención a la primera infancia, tiene que ver, fundamentalmente, con la agudísima crisis del Estado. Se han invertido anualmente recursos crecientes en este asunto, y lo ha hecho el gobierno nacional, lo han hecho las regiones, e incluso con sus limitaciones extremas lo han hecho distintas municipalidades, sin embargo por la desarticulación en el Estado esa mayor inversión termina haciendo ineficientes los esfuerzos de unos y otros. Si no están sentados en una misma mesa, bajo una misma política y una sola rectoría, sectores como el MIDIS, Educación, Salud, eventualmente Agricultura y otros, para mirar este tipo de cuestiones, lo que se va a poder avanzar en términos efectivos va a ser siempre menor que lo que se podría avanzar articuladamente. Esa desarticulación es el primer problema. Un segundo problema es la debilidad de las cadenas de abastecimiento, más allá de los modelos lógicos para todos y cada uno de estos programas. Los recursos sí llegan, pero resulta que se demoran en distribuirse y, por lo tanto, no llegan oportunamente. Tercero, todo indica que la decisión de sacar del programa Qali Warma a cerca de 3 millones de niños entre cero y tres años ha sido un factor para el incremento de la anemia infantil. Esa decisión fue un error porque no existía un mecanismo que reemplace la atención a ese sector de la población.

Lo que se puede afirmar es que los recursos no se han invertido con la efectividad con la que debieron haberse invertido. Y que uno de los elementos en la base de esa realidad, fue el apuro con el que se tomaron algunas decisiones muy ligadas a la necesidad de mostrar resultados en números y de competir con gestiones anteriores. 

En una lógica en la cual la enorme mayoría de programas se han centralizado fuertemente, la responsabilidad central se encuentra en el gobierno nacional, que no encontró las rutas, la definición clara de roles y funciones de los gobiernos regionales y de las municipalidades. El que hasta el día de hoy estén pendientes las matrices de competencias y funciones de buena parte de los sectores del gobierno nacional es, de alguna manera, una evidencia de lo que estoy sosteniendo. Tengo la impresión que los gobiernos regionales y las municipalidades se han convertido en el chivo expiatorio que permite explicar las ineficiencias del Estado. Ello no niega las ineficiencias que pueden tener, y que de hecho han tenido, determinados gobiernos regionales, determinadas municipalidades. Pero es claro que si a esta centralización le sumamos la falta de claridad del gobierno nacional, de los sectores nacionales, para establecer su rectoría, que es lo que les manda la ley, es ahí donde se encuentra una dimensión neurálgica de este problema.

Deberían tener una participación en el diseño general, en el establecimiento de las prioridades, de los programas sociales. Las regiones deberían tener un rol particular en la adaptación de las políticas generales a las realidades de su territorio, un rol de fortalecimiento de la intervención en su territorio hasta el nivel del distrito. Las municipalices son definitivamente parte de esta cadena y deben participar en todos los momentos a través de su representación. Las municipalidades deben tener un rol muy importante en términos de intervención de los programas sociales, de su focalización. Lo que hay que entender es que esto supone transferir recursos, porque esto cuesta plata, pero no es plata nueva, supone transferir a los gobiernos regionales y municipales algunos de los recursos que hoy día están en el nivel del gobierno nacional, supone reordenar la lógica de intervención para ir a un enfoque que apunte a la articulación horizontal y vertical del Estado.